НАШИ ОБЩИЕ ИНТЕРЕСЫ
Доклад Комиссии по Африке
Часть 1, раздел B
ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ПЕРЕД ЛЮДЬМИ – ПОДОТЧЕТНОСТЬ
Существует еще одно ключевое условие, необходимое для хорошо налаженного
функционирования властных структур. Это - подотчетность, под которой
мы подразумеваем систему, обеспечивающую ответственность правительств
перед своим народом за то, как они руководят своими странами. В прошлом
довольно часто африканские правительства действовали не в интересах всего
своего народа, а в интересах элит, партий, племен или других особых групп.
Требования международного сообщества доноров иногда ставились ими даже
выше озабоченностей собственных граждан.
Правительства должны нести ответственность перед всем своим народом, включая
беднейшие и наиболее незащищенные социальные слои.
В настоящее время, несомненно, отсутствует ощущение того, что они это
делают. Проведенное по поручению данного Комитета исследование, обозначенное
как «глобальное сканирование», свидетельствует о том, что для большинства
африканцев основная ответственность за создание проблем в их странах лежит
на их национальных правительствах: 49% людей, опрошенных в ходе исследования,
возлагают вину на своих политиков – что в три раза превышает число людей,
обвиняющих бывшие колониальные державы (16%) или богатые страны (всего
11%).
Решение этой проблемы лежит в плоскости создания механизмов обеспечения
того, чтобы голос всех граждан мог оказывать реальное воздействие на принятие
решений их правительствами. Для этого необходимы хорошо налаженные системы
управления экономикой и финансами. Вместе с тем это означает также наделение
ключевых социальных групп соответствующими полномочиями. Африканские парламентарии
нуждаются - для работы как в своих национальных парламентах, так и в
нарождающемся панафриканском парламенте - в подготовке и наставничестве
со стороны своих партнеров из других развивающихся стран, обладающих сильными
парламентами, и из развитых стран. Они также нуждаются в более широком
представительстве женщин в своих рядах. Необходимо усиление африканской
правовой системы, призванной играть важную роль в обеспечении прав человека,
договорных и имущественных прав и выступать в качестве сдерживающего
начала по отношению к деятельности правительства. Африканские правительства
могли бы достичь указанных целей путем осуществления ряда мер, включая
установление гарантированного срока нахождения судей на своих постах,
компьютеризацию судебного делопроизводства и усиление демократических
механизмов надзора за судебной властью. Содействовать этому могли бы здесь
также судьи из более развитых стран.
Аналогичным образом обстоят дела со средствами массовой информации. Африканские
журналисты призваны сыграть ключевую роль в обеспечении подотчетности
правительства и обличении коррупции и неэффективности. Однако в настоящее
время африканские журналисты не обладают достаточной свободой или профессионализмом.
Они нуждаются в значительно более углубленной подготовке, как в плане
совершенствования журналистской методики, так и в плане повышения уровня
профессиональной этики. Африканские правительства могут способствовать
приданию более независимого характера средствам массовой информации путем
выдачи лицензий для коммерческого радиовещания, которое могло бы конкурировать
с государственными радиостанциями, новостными передачами которых пользуется
большинство африканцев. Содействие этому могло бы также исходить здесь
от журналистов и редакторов из других стран.
Развитые страны могли бы также оказать поддержку усилению еще одного ключевого
сектора, способного призвать правительства к ответственности за свои действия.
Организации гражданского общества – отраслевые ассоциации, фермерские
объединения, деловые структуры, профсоюзы, агентства развития, женские
организации – все они могли бы сыграть свою роль в обеспечении того, чтобы
те, кто находится у власти, реально отражали нужды различных слоев общества.
В течение последнего десятилетия или около того существенно возросло количество
указанных организаций гражданского общества, однако многие из них нуждаются
в помощи в том, чтобы развить в себе необходимые навыки для выявления
сомнительных приоритетов, конфликтов интересов или недобросовестности
в государственной финансовой системе. И вновь их коллеги из других развивающихся
и развитых стран могли бы оказывать этому свое содействие.
КОРРУПЦИЯ И ПРОЗРАЧНОСТЬ
Для обеспечения подотчетности политических лидеров граждане должны обладать
должной информацией о государственных доходах и бюджетных ассигнованиях.
Открытость увеличивает вероятность того, что ресурсы будут использоваться
эффективно. Напротив, недостаточная прозрачность поощряет коррупцию, особенно
там, где политические деятели и государственные чиновники являются членами
тайных обществ, представляющих собой обычное явление в Африке, как и
в остальном мире. Этот недостаток открытости – особая проблема, в частности
там, где распоряжение доходами, извлекаемыми при добыче нефти, минералов
и других обладающих высокой стоимостью природных ресурсов, осуществляется
методами, скрывающими отчетность от глаз общественности.
В настоящее время в большей части Африки коррупция носит системный характер.
Это – еще один из «порочных кругов» Африки: коррупция разлагающе действует
на усилия, направленные на совершенствование деятельности властных структур,
и в то же время именно совершенствование деятельности властных структур
имеет первоочередное значение для сокращения масштабов коррупции. Все
это наносит ущерб беднейшим слоям населения, в особенности потому, что
отвлекает денежные средства от целей удовлетворения их потребностей,
в котором они нуждаются в наибольшей степени по сравнению со всеми другими
социальными группами и вероятнее всего вынуждены расходовать соответственно
более высокую долю своего дохода на взятки. Африка приступает к решению
этой проблемы. В рамках «Африканского механизма равноправного взаимного
контроля» ее политические деятели договорились производить оценку своей
деятельности с использованием критериев ряда международно-признанных
кодексов и норм финансовой и денежной прозрачности. В настоящее время
им необходимо специально адаптировать эти критерии к африканскому контексту,
поскольку многие из них были разработаны для стран, которые уже являются
намного более развитыми, чем страны Африки, обладают иными потенциальными
возможностями и сталкиваются с иными проблемами в области экономической
политики.
Коррупционная гниль пронизывает собой общество на всех уровнях. Однако
для того, чтобы подать наиболее тревожный сигнал, стоит заняться наиболее
вопиющими примерами. Международное сообщество может содействовать этому
двояко. Во-первых, оно должно выявлять денежные средства, разворованные
коррумпированными африканскими лидерами и в настоящее время находящиеся
на счетах в иностранных банках, и возвращать эти денежные средства в
те государства, из которых они были украдены. Это послужило бы для нынешних
и будущих африканских руководителей четким предостережением того, что
им будет непозволительно извлекать прибыль столь аморальным поведением.
Во-вторых, богатые страны должны осуществить ряд мер с тем, чтобы затруднить
разворовывание государственных активов и оказать в первую очередь сдерживающее
воздействие на собственные компании, практикующие взяточничество. В конечном
итоге, как, по имеющимся сведениям, однажды заявил бывший заирский диктатор,
президент Мобуту Сесе Секо: «для того, чтобы стать продажным, необходимо
наличие двух лиц – коррумпированного и коррупционера». Ему ли не знать.
Мы ведем здесь речь об огромных суммах. По имеющимся оценкам, количество
разворованных денежных средств, находящихся в настоящее время на счетах
в иностранных банках, эквивалентно более чем половине внешнего долга всего
африканского континента. В наиболее худших случаях суммы, хранящиеся индивидуальными
лицами на счетах в иностранных банках, составляют миллиарды долларов США.
Развитые страны должны потребовать от банков, находящихся под их юрисдикцией,
предоставлять информацию о таких вкладах и репатриировать их в распоряжение
соответствующих властей. Необходимо осуществление действий в пяти взаимосвязанных
областях.
Превентивность: Прежде всего, потребуются меры по предотвращению расхищения
активов. Соответствующие правонарушения должны быть предусмотрены сводом
законов африканских стран. Финансовые учреждения каждой страны должны
обладать контрольными механизмами по противодействию отмыванию нелегальных
доходов.
Идентификация: Необходимо усовершенствование существующих систем таким
образом, чтобы было возможно установить факт незаконного приобретения
находящихся на счету денежных средств. В ходе борьбы с терроризмом и наркобизнесом
богатыми странами разработаны усовершенствованные механизмы по контролю
над отмыванием денежных средств, которые могли бы быть задействованы и
в данном случае. Необходимо обязать банки информировать африканские государства
о том, где ими наблюдаются подозрительные сделки.
Блокирование: Необходимо изменение законодательства с целью облегчения
блокирования активов на более ранней стадии расследования правонарушений
и предотвращения перемещения денежных средств в период осуществления дальнейшего
расследования.
Конфискация: Должны быть созданы механизмы, которые бы обеспечивали конфискацию
активов без судебного преследования. Правительства всех развитых стран
должны принять законодательные меры, которые бы делали возможной конфискацию
без необходимости прибегать к судебному преследованию, и изыскать пути
к сокращению количества допустимых в этих случаях апелляций, сопряженных
с бесполезной тратой времени.
Репатриация: Государства, в которых находятся банки, хранящие указанные
денежные средства, должны выработать инструменты по их возвращению в государства,
из которых они были похищены.
Богатые страны должны оказывать техническое содействие, направленное на
развитие потенциала Африки в указанных областях.
Однако коррупция простирается дальше действий горстки лидеров-клептократов.
Она присутствует на всех уровнях. Реальное значение для бедных людей имеет
именно мелкая коррупция. На низшем уровне проблема сводится к демонстрированию
африканскими правительствами политической воли к принятию жестких мер
в отношении коррупции. Однако многое могло бы быть сделано и международным
сообществом. Внимание должно фокусироваться как на взяткодателе, так и
на взяточнике. Уже существуют многочисленные международные «антивзяточные»
соглашения, направленные на обуздание коррупции. Должен быть налажен более
жесткий контроль над их выполнением. Конвенция ООН по борьбе с коррупцией
– первый международно-правовой инструмент, признающий необходимость для
всех государств взять на себя обязательство по репатриации активов – до
сих пор не ратифицирована ни одним из членов Г-8. А она может вступить
в силу, только если будет ратифицирована 30 государствами. Для развитых
государств бессмысленно плакать по поводу африканской коррупции, когда
они сами не принимают конкретных мер, необходимых для борьбы с нею.
Прозрачность особенно важна в странах, богатых минеральными ресурсами.
Все данные свидетельствуют о том, что нефть, например, обычно обогащает
только правящую элиту. Для подавляющего большинства населения минеральные
ресурсы зачастую представляются просто как стимуляторы коррупции, нищеты
и политической нестабильности. Африканскому электорату необходимо потребовать,
чтобы правительственные отчеты о доходах от добычи минеральных ресурсов
были открыты для общественной проверки.
Сыграть свою роль в этом деле призвано также и международное сообщество.
Наряду с принятием жестких мер непосредственно в отношении взяточничества,
оно может потребовать соблюдения повышенных требований многонациональными
компаниями, действующими в развивающихся странах. Там, где отсутствует
законодательство, регулирующее действия иностранных компаний, должны использоваться
кодексы и нормы, определяющие их поведение. Акционеры и потребители должны
задействовать свое существенное влияние для обеспечения соблюдения таких
кодексов и норм.
Одной из перспективных инициатив в этой области является «Инициатива прозрачности
в добывающих отраслях», которая в настоящее время осуществляется в ряде
африканских стран. В соответствии с ней нефтяные, газовые и горнодобывающие
компании делают достоянием гласности все свои платежи, получателем которых
являются правительства, а правительства в свою очередь публикуют данные
о получаемых ими от этих компаний платежах. Индивидуальные граждане и
заинтересованные группы могут затем подвергнуть указанные данные тщательной
проверке. Эта программа переживает пока еще только начальный период, и
вопрос о четком разъяснении смысла реализации указанной инициативы все
еще находится в стадии проработки. Возможно, она и не решит сразу всех
проблем, однако является важным шагом в направлении обеспечения большей
подотчетности. Международное сообщество и более широкое число африканских
правительств должны поддержать эту инициативу и содействовать тому, чтобы
все богатые минеральными ресурсами страны присоединились к ней, как это
уже сделали Нигерия, Гана, Республика Конго и Сан-Томе и Принсипи. Она
предусматривает финансирование подготовки чиновников гражданской службы
и наличие общественных систем, необходимых для функционирования этой программы.
Отслеживающим ее организациям гражданского общества также потребуется
оказание аналогичной помощи. Нефтяная и горнодобывающая отрасли, однако,
не являются единственными, где теряются средства из-за плохого администрирования
и коррупции. Такие отрасли, как лесное хозяйство и рыболовство, также
могли бы испытать на себе благоприятное воздействие большей открытости
финансовых потоков государственных доходов, а международному сообществу
следовало бы оказывать поддержку этому процессу.
Одной из областей, особенно остро страдающих от коррупции, является государственный
заказ, включая методы правительственных закупок товаров и услуг. Злоупотребления,
существующие в этой системе, принимают различные формы. Когда контракты
госсектора выставляются на тендерные торги, могут запрашиваться и предлагаться
взятки, известные в качестве таких эвфемизмов как «подписные бонусы».
Объявляемые цены могут фальсифицироваться с целью встраивания в них искусственных
издержек. Проблема порождается не только политическими деятелями и госчиновниками.
Сюда же относятся банкиры, адвокаты, бухгалтеры и инженеры, занятые выполнением
государственных контрактов. Широкомасштабная коррупция увеличивает, по
крайней мере, на 25% издержки государственного заказа, что зачастую приводит
к низкому качеству строительных работ и излишним закупкам. Жесткие меры
по выправлению этой ситуации зависят от действий африканских лидеров,
которые должны продемонстрировать политическую волю к последовательному
продвижению своих начинаний. Однако и здесь возможна помощь международного
сообщества. Оно должно поощрять более прозрачные методы продажи товаров
и услуг, как в Африке, так и в развитых странах. Агентства по кредитованию
экспорта богатых стран – пользующиеся правительственной поддержкой структуры,
предоставляющие займы, гарантии, кредиты и страхование частным компаниям,
которые инвестируют или сами вовлечены в торговлю с развивающимися странами
– могут обусловить предоставление своих фондов принятием шагов, направленных
против взяточничества.
Таковы основные меры, реализация которых зависит от властных структур.
После детального рассмотрения всех имеющихся данных Комитет приходит к
заключению, что в отсутствие прогресса в указанных областях все другие
рекомендуемые нами реформы – касающиеся международной торговли, задолженности
и предоставления помощи – будут иметь лишь ограниченное влияние.
ПОТРЕБНОСТЬ В МИРЕ И БЕЗОПАСНОСТИ
Вне поля зрения мирового сообщества остаются крупнейшие после второй мировой
войны людские потери, когда около 1000 человек ежедневно умирают в Демократической
Республике Конго. Это лишь один из многочисленных вооруженных конфликтов,
происходящих в Африке. На протяжении последних десятилетий Африка пережила
больше жестоких переворотов, затяжных гражданских войн и кровопролитной
нестабильности, чем какая-либо другая часть света. Некоторые из них, как,
например, насильственные действия в Дарфуре, получили широкое освещение.
Однако имеются бесчисленные мелкие конфликты, например, между скотоводами
и земледельцами, которые происходят в различных частях Африки и не являются
менее жестокими. Насилие порождает в Африке столько же много смертей,
как и болезни.
Людские потери в результате всего этого опустошительны. Теряются миллионы
жизней. По крайней мере, три миллиона человек погибли только за четыре
года гражданской войны в Демократической Республике Конго. В результате
«локализованного» конфликта в Нигерии, например, в течение 1999-2003 годов
погибли, по крайней мере, 10 000 человек и около 800 000 человек
оказались перемещенными внутри страны. В Африке гораздо большее, чем где-либо
еще в мире, количество людей было вынуждено покинуть свои дома, в конечном
итоге оказавшись в трущобах уже и без того перенаселенных больших и малых
городов. Растут недоедание в результате нехватки продовольствия и болезни.
А среди наиболее пострадавших – бедные и незащищенные слои населения.
Война не только наносит вред людям. Она разрушает дороги, сельскохозяйственное
оборудование, телекоммуникации, водоснабжение и санитарию. Она вынуждает
закрывать больницы и школы. Она замедляет, а иногда и совсем приостанавливает
торговую и экономическую деятельность. Сама социальная ткань разрывается
на куски.
Однако конфликт влечет за собой и более серьезные последствия. Существующая
в Африке нестабильность подрывает глобальную безопасность. Государства,
ослабленные внутренней борьбой, способствуют увеличению международных
потоков беженцев. Они становятся также прибежищем для международных террористических
организаций. Перед лицом всего этого может показаться странным разговор
об оптимизме. Однако в Африке начинают происходить перемены. В настоящее
время появилась надежда на восстановление мира во многих раздираемых войной
местах, таких как Ангола и Сьерра-Леоне. Имеются проблески такой надежды
даже в Демократической Республике Конго, Судане и Сомали. В таких странах,
как Мозамбик, отождествлявшихся прежде с насилием и страданиями, уже свыше
десятилетия поддерживается мирная обстановка. Как нам придать поступательное
движение этим позитивным сдвигам?
ПРОФИЛАКТИКА ЛУЧШЕ ЛЕЧЕНИЯ
До настоящего времени основное внимание международного сообщества концентрировалось
на вмешательстве в конфликты – военным путем или путем оказания гуманитарной
помощи. Однако Комитет приходит к выводу, что доноры должны делать гораздо
больший акцент на создании основ прочной гуманитарной безопасности и оказании
поддержки африканским структурам, стремящимся в первую очередь предотвратить
вспышки военных действий. Это обусловлено рядом причин.
После того, как вооруженные столкновения уже начались, их урегулирование
является затрудненным и дорогостоящим – возрастает также риск дальнейшего
насилия в будущем. Даже после прекращения военных действий, как свидетельствует
опыт, обеспокоенные правительства поддерживают военные расходы на высоком
уровне. Это означает отвлечение ресурсов от социальной реабилитации, проводимой
путем, предусматривающим разрешение некоторых социальных проблем, которые
в первую очередь, возможно, лежали в основе причины возникновения военных
действий. Таким образом, для стран, испытавших одну гражданскую войну,
свойственна повышенная вероятность вспышки новых военных действий в течение
последующих пяти лет. Конфликты с применением насилия – еще один «порочный
круг» Африки.
Для международного сообщества издержки также являются высокими. Страны-доноры
реагируют на конфликты с применением силы главным образом путем направления
миротворческих сил, а после прекращения военных действий – путем осуществления
проектов социально-экономического развития. Это является дорогостоящим
занятием. Бюджетные ассигнования на проведение операций ООН по поддержанию
мира в Африке, выделенные на год, завершающийся в июне 2005 г., составляют
2,86 млрд. долларов США. Эту сумму превосходят расходы по оказанию помощи
в зонах военных действий; в период 1995-2001 гг. Африка получила около
7 млрд. долларов США в виде гуманитарной помощи. Большая ее часть была
связана с реагированием на конфликтные ситуации.
Война означает проведение работ по восстановлению жизненно важных объектов
инфраструктуры. Стоимость материально ущерба во время руандийского геноцида
составила приблизительно 1 млрд. долларов США. Восстановительные работы
в Демократической Республике Конго оцениваются в 20 млрд. долларов США,
и даже если сейчас начнется интенсивный экономический рост, потребуется
несколько десятилетий для того, чтобы страна вернулась к тому уровню доли
ВВП на душу населения, который она имела во время получения независимости
в 1960 г. Ряд исследований показывают, что предотвращение конфликта намного
более экономично, чем вмешательство в него. Согласно одной из оценок,
предотвращение развязывания военных действий в Сомали стоило бы 1,5 млрд.
долларов США по сравнению с 3,7 млрд. долларов США, фактически затраченных
на вмешательство в них. Всего лишь 5 000 военнослужащих, обладающих
существенным потенциалом средств по поддержанию мира, могли бы спасти
полмиллиона жизней в Руанде. Опыт показывает, что превентивные меры могут
давать положительные результаты.
Итак, почему же не делается повышенный акцент на превентивные меры? Частично
из-за «фактора СNN». Широкое освещение некоторых чрезвычайных ситуаций
средствами массовой информации активно подталкивает политических деятелей
международного масштаба к реагированию на них – и обеспечивает получение
политических дивидендов от таких действий. Напротив, создание малоприметных
механизмов, направленных на преодоление незащищенности Африки перед лицом
насилия, может не попасть в число главных новостей, но является намного
эффективнее и дешевле. Международное сообщество должно направлять больше
инвестиций в предотвращение конфликтов, только при этом условии Африка
имеет шанс встать на путь развития и процветания.
Наилучший путь достижения этой цели – усиление механизмов, способных урегулировать
напряженность до того, как она перерастет в насилие. Наиболее пригодным
инструментом для этого, очевидно, является сильное и эффективное государство,
обладающее комплексом систем по разрешению спорных ситуаций между индивидуумами
или группами до того, как они перерастут в насилие. Здесь Африка сталкивается
с двойственной проблемой. Она имеет множество источников серьезной напряженности.
А имеющиеся в ее распоряжении механизмы по их урегулированию остаются
слабыми.
Причины этих источников напряженности в Африке заметно варьируются в
зависимости от их местоположения. Однако имеются некоторые общие условия.
Слабые институты власти и неэффективное администрирование являются факторами
риска в той же мере, как и авторитарное правление, нищета и неравенство,
а также отстраненность меньшинств от рычагов власти. Государства с высоким
уровнем коррупции и низким уровнем подотчетности, по-видимому, особенно
подвержены проявлениям насилия. То же относится и к экономикам, значительная
часть дохода которых зависит от одного или двух видов товарной продукции.
Существует прочная связь между нефтью и другими минеральными ресурсами,
с одной стороны, и риском возникновения конфликтов – с другой. Напряженность,
возникающая из-за доступа к земельным, водным и другим менее прибыльным,
но жизненно важным ресурсам, также является одним из факторов. И, конечно,
часто играют свою роль в противоборстве за власть групповые идентификаторы
– такие, как трайбализм, этническая и религиозная принадлежность.
Все это дополняется обширным количеством оружия, свободный доступ к которому
имеется по всей Африке. В некоторых странах автомат Калашникова АК-47
может быть приобретен всего за 6 долларов США. Оружие является не причиной
насилия, а его стимулятором. Когда напряженность перерастает в насилие,
именно распространение стрелкового оружия придает спорным ситуациям более
фатальный характер. Когда инструментами войны становятся АК-47, а не копья
и стрелы, число жертв неизбежно резко возрастает.
Возможно, сложно предотвратить то, что разжигает трутницу. В числе «спусковых
крючков» могут фигурировать: спорные итоги выборов, перевороты и террористические
акты, внезапный наплыв беженцев из соседней страны и неожиданные сдвиги
в экономике. Факторы, подобные вышеприведенным, могут трансформировать
структурную «предрасположенность к насилию» в фактическое насилие. Однако
решение проблемы сводится к концентрации усилий не на этих симптомах,
а скорее на основополагающих причинах. Этому будут способствовать многие
из рекомендаций данного Комитета, касающиеся других областей.
Инвестирование на цели развития равнозначны инвестированию на цели укрепления
мира. И рекомендации данного Комитета как единое целое призваны представить
собой фундаментальный вклад в дело укрепления мира. Однако имеется ряд
других специфических областей, которые могут существенно влиять на состояние
дел:
Оказание помощи не ухудшает состояние дел:
Предоставление помощи может в значительной степени способствовать сокращению
влияния основополагающих факторов, вызывающих напряженность и подпитывающих
разжигание конфликта. Однако помощь может также непроизвольно содействовать
увеличению риска развязывания насилия. Это вызвано тем, что значительная
часть помощи предоставляется на краткосрочной основе и сфокусирована на
кризисных ситуациях. Поэтому она зачастую не способна устранить случаи
неравноправного и дискриминационного отношения, являющиеся частью структурных
причин конфликта. И при этом по обыкновению недооценивается важность реформирования
правоохранительных и судебных органов, которые приобретают ключевую роль
после прекращения военных действий. Доноры должны уделять больше внимания
отслеживанию риска возникновения конфликта и соответственно модифицировать
свою стратегию развития.
Контроль над стрелковым оружием:
Многие крупнейшие производители, экспортеры и агенты по сбыту оружия базируются
в странах Г-8 и Евросоюза. Международное сообщество подписало ряд соглашений
по контролю над стрелковым оружием, которые, однако, содержат определенные
лазейки, используемые многими странами, компаниями и торговцами оружием.
Необходимо ужесточить меры по контролю над притоком оружия в Африку. В
качестве приоритетной задачи международное сообщество должно начать переговоры
по выработке международного договора о торговле оружием. Оно должно также
заключить более эффективные, имеющие обязательную юридическую силу соглашения
по сбыту оружия, устанавливающие общие нормы, касающиеся мониторинга и
мер принуждения. Доноры должны также оказывать содействие реализации африканских
программ, направленных на контролирование огромного количества оружия,
уже находящегося в обращении. Введение регистрационного режима для транспортных
агентов, создание международного агентства авиационной инспекции и более
жесткий мониторинг соблюдения правил авиационного страхования также способствовали
бы прекращению нелегальной транспортировки оружия в Африку и его оборота
внутри африканского континента.
Ресурсная база конфликтов:
Нефть, алмазы, древесина и другие дорогостоящие товары подпитывают разжигание
конфликтов в Африке. Правительства используют денежные средства, полученные
от их продажи, для финансирования возросшей военной активности как внутри
страны, так и за рубежом. Повстанческие группировки разворовывают нефтепромыслы
и шахты или вымогают деньги из фирм, управляющих ими. Противоборствующие
стороны продают ресурсы, которые находятся еще в земле, предоставляя под
залог авансовые права, известные как «фьючерсные контракты в счет добычи»,
в качестве кредитного обеспечения для дальнейших закупок оружия. Все это
способствует затягиванию военных действий и затрудняет урегулирование
конфликтов.
На африканские правительства должно быть оказано давление в целях создания
прозрачных систем, которые бы показывали, как расходуются средства, полученные
от реализации минеральных ресурсов. Вместе с тем необходимо также затруднить
для воюющих сторон возможность ведения торговли этими «конфликтными ресурсами».
Некоторые попытки в этом направлении предпринимаются с переменным успехом
в рамках «Кимберлийского процесса» - инициативы, на основе которой правительства,
промышленники и лоббистские группы объединили свои усилия с тем, чтобы
приостановить оборот «конфликтных алмазов». Указанная программа в настоящее
время охватывает около 98% мировой торговли алмазами. Но каждый раз, когда
нужно взять под контроль очередной «конфликтный ресурс», этому предшествует
продолжительный переговорный процесс. Выработка общего определения «конфликтных
ресурсов» и согласованные международные рамки для действий по контролю
над оборотом вышеуказанных товаров усилили бы наращивание потенциала международного
сообщества по реагированию на эти угрозы. ООН должна создать постоянный
орган по мониторингу торговли «конфликтными ресурсами» и обеспечению применения
санкций в отношении этих ресурсов.
Роль иностранных компаний в зонах конфликтов:
Более ответственное поведение иностранных компаний могло бы способствовать
укреплению атмосферы мира и безопасности в Африке. Иногда они непроизвольно
ухудшают ситуацию, прибегая к услугам охранных фирм в целях обеспечения
безопасности своих операций. Эти «частные армии» могут быть вовлечены
в нарушения прав человека. Их вооружение может быть захвачено повстанческими
группировками. Они могут способствовать дальнейшему нагнетанию напряженности,
нанимая на работу персонал из одной социальной или этнической группы в
ущерб другой.
Вместе с тем некоторые компании сознательно разжигают конфликт. Они платят
значительные суммы денег деспотическим режимам или военачальникам. Некоторые
фирмы даже помогают им приобретать оружие. Некоторые из предпринимаемых
ими действий, например, подкуп местного чиновника, являются прямыми преступлениями.
Другие, например, насильственное изгнание коренных жителей с их исконных
земель, являются незаконными по международному праву. Однако многие их
действия не являются преступлениями – и в настоящее время различные добровольные
корпоративные кодексы поведения, такие как Директивы ОЭСР, касающиеся
многонациональных компаний, не содержат достаточно четких указаний в отношении
того, что компании должны предпринимать в таких ситуациях. Подобные директивы
должны быть переработаны с включением в них специальных положений о том,
как избегать создания или нагнетания конфликта. На упомянутый выше новый
постоянный орган ООН должна быть возложена задача осуществления мониторинга
реализации этих директив с возможностью применения четких сдерживающих
средств в случае их несоблюдения.
НАРАЩИВАНИЕ ПОТЕНЦИАЛА ПО ПРЕДОТВРАЩЕНИЮ И УРЕГУЛИРОВАНИЮ КОНФЛИКТОВ
Наилучшим образом разрешением конфликта обычно занимаются те, кто находится
от него в непосредственной близости. «Первую линию обороны» составляют
здесь местные или национальные органы и системы. После того, как им не
удастся достичь прогресса, свою роль в деле предотвращения и урегулирования
конфликта с применением насилия, а также защиты жизни гражданского населения
призваны сыграть региональные и международные организации. В последние
годы региональные экономические сообщества Африки и Африканский союз во
все возрастающей степени принимают в этом активное участие. Указанные
организации наращивают собственные возможности по выявлению конфликтов
и оказанию посреднических услуг в их урегулировании, а также, при необходимости,
проводят операции по поддержанию мира. Ранее международное сообщество
обязалось содействовать усилению африканского миротворческого потенциала.
Эти обязательства следует реализовывать, например, в форме учебной подготовки
и материально-технического обеспечения Африканских сил постоянной готовности
– воинского формирования по поддержанию мира на континенте, создаваемого
под эгидой Африканского союза. Более того, международное сообщество должно
наращивать инвестирование в наиболее эффективные превентивные и невоенные
средства разрешения конфликта.
Развитым странам следует оказывать содействие континентальным и региональным
организациям Африки в создании систем раннего предупреждения, посредничества
и миротворчества. Международное сообщество должно также наладить ресурсное
обеспечение проводимых ими специфических операций – таких как посредничество,
проведение обследований по установлению фактов и поддержание мира. Нецелевые
регулярные финансовые взносы - в форме, например, 50%-ной оплаты расходов
Фонда мира Африканского союза на ежегодной основе – позволили бы таким
организациям обладать непосредственным доступом к ресурсам, когда в них
возникает потребность. Деятельность местных организаций, таких, как «группы
доверия», должна финансироваться Африканским союзом и африканскими региональными
организациями в целях выявления конфликтов и оказания посреднических услуг
по их урегулированию.
ООН призвана сыграть важную роль в оказании поддержки усилиям указанных
региональных структур и задействовать собственный потенциал по предотвращению
и урегулированию насильственных конфликтов. Международное сообщество должно
поддержать создание Комитета ООН по миротворчеству в соответствии с недавней
рекомендацией Комиссии старших должностных лиц ООН по угрозам, вызовам
и ситуационным изменениям. Этому органу предстоит заняться как превентивными
мерами, так и планированием и координированием постконфликтного миротворчества.
ООН определяет миротворчество как совокупность всего – от предотвращения
конфликтов до восстановления институтов и инфраструктуры подвергшихся
военным действиям стран. И то, и другое требуют конструктивного подхода
к причинам конфликта, таким как экономическое неравенство, социальная
несправедливость и политические репрессии.
Государства-члены должны также содействовать реформированию системы управления
и финансирования операций ООН по поддержанию мира в целях ускорения развертывания
войсковых подразделений. Им следует предпринимать больше усилий по подготовке
своих воинских контингентов для миротворческих операций – включая отведение
Африке приоритетного места в планах «боевых групп», формируемых Европейским
союзом в целях реагирования на просьбы африканских стран об оказании военной
поддержки.
ПОСЛЕ ПРЕКРАЩЕНИЯ ВОЕННЫХ ДЕЙСТВИЙ
Когда война заканчивается, мир не наступает автоматически. После разоружения
и демобилизации слишком часто возникают новые проблемы – например, такие:
как реинтегрировать в гражданское общество возвращающихся солдат и беженцев,
обнаруживающих, что их жилища заняты людьми, не приветствующими их возвращение.
И вновь появляются старые проблемы, такие как неравенство и недовольство,
в первую очередь приведшие к конфликту. Все это накладывается на разрушенную
инфраструктуру, нехватку функционирующих учреждений и крайнюю нищету.
Этим и объясняется тот факт, что половина всех стран, переживших конфликт,
в течение последующих пяти лет вновь ввергается в разгул насилия.
Постконфликтное миротворчество - сложная задача, вовлекающая в свое разрешение
множество выдвигаемых в состязательном порядке требований. Классический
подход сводится к утверждению того, что сначала должен наступить мир,
а уж затем придет очередь экономического развития. Однако наилучший вариант
достижения прочного мира означает нечто иное. Очевидно, что в первую очередь
должна быть обеспечена безопасность. Однако участников военных действий
нужно не только разоружить, они должны быть обеспечены работой, а также
вовлечены в мирный процесс. То же самое касается и возвращающихся беженцев.
Экономика военного времени должна быть подвергнута демонтажу и должны
быть созданы альтернативные экономические возможности. Необходимо предпринять
шаги по срыву планов тех, например, военачальников, которые лично заинтересованы
в подрыве любого мирного процесса. Необходимо заняться специфическими
нуждами женщин, поскольку изнасилования и сексуальная эксплуатация – столь
распространенные во время войны – чреваты долгосрочными последствиями.
Необходима разработка особых мер, касающихся солдат-подростков. Все указанные
процессы носят долгосрочный и чрезвычайно сложный характер. Это означает,
что нужно избегать частых задержек между операциями по поддержанию мира
и началом осуществления проектов социального и экономического развития.
Примирение имеет такое же важное значение, как и восстановительные работы
в рамках преодоления результатов воздействия войны на общество. Этот процесс
принимает различные формы. Совершенно очевидно, что он должен касаться
злоупотреблений и нарушений прав человека, с тем чтобы их жертвы начали
ощущать, что наступает восстановление справедливости. Поэтому существенное
значение приобретает оказание содействия местным судебным органам. При
проведении реабилитационной работы важно избежать воссоздания тех элементов
предвоенного режима, которые, возможно, лежали в основе причин возникновения
конфликта. Мирные процессы являются по своей природе чрезвычайно политизированными
и нуждаются в том, чтобы посредническим усилиям оказывалась устойчивая
поддержка даже после заключения мирного соглашения.
Успешное постконфликтное мирное строительство зависит, в частности, от
двух вещей: координирования и планирования, а также от финансирования.
Координированию и планированию могло бы придать ощутимый импульс создание
Комитета ООН по миротворчеству. А пережившие конфликт страны нуждаются
в финансировании, которое позволило бы им скорее приступить к работам
по реконструкции и экономическому развитию, и оказание такой помощи должно
продолжаться в течение 10 лет после окончания военных действий.
Это сложный и претендующий на самодостаточность набор предложений. Но
ведь и сами процессы, подпитывающие конфликты с применением насилия, носят
долгосрочный, чрезвычайно сложный и не допускающий скоропалительных решений
характер. Если мы все вместе приступим к разрешению всех этих проблем,
будущее детей Африки может на самом деле выглядеть совершенно в новом
свете.
НЕ ОСТАВЛЯЯ НИКОГО НЕОХВАЧЕННЫМ: ИНВЕСТИРОВАНИЕ В ЛЮДСКИЕ РЕСУРСЫ
У нас как у Комитета преобладающую озабоченность вызывают беднейшие слои
населения Африки. В Эфиопии наиболее обездоленные семьи известны как «те,
кто приготовляет пищу из воды». В Гане их называют «те, с двумя мешками»
- один для сбора подаяний в голодный сезон, а другой – в плодородный сезон.
Около одной шестой всего населения Африки, расположенной ниже Сахары,
- то есть свыше 100 миллионов мужчин, женщин и детей – хроническая беднота.
Это люди, претерпевающие такую безжалостную нищету, что не в состоянии
освободиться от нее собственными силами. Они зависят от подённой работы.
У них нет почти никакого образования и мало имущества. Период болезни
может для них означать необходимость продать последнее, что у них есть,
чтобы приобрести пищу. Малейший кризис способен поставить их на грань
выживания, голода и обездоленности.
Они – отдельные личности и семьи, не способные вырваться из порочного
круга нищеты. Они часто предпочитают выращивать наименее продуктивную
сельскохозяйственную культуру, потому, что только она имеет наименьший
риск не уродиться, когда выпадает мало дождей. Они не смеют рисковать
ради честолюбия. А их «порочные круги» нищеты довольно легко переходят
в устремленные вниз «спирали». Когда родители не в состоянии вкладывать
деньги в здравоохранение, образование, техническую подготовку или питание
своих детей, эти дети будут сами обездоленными и, по всей вероятности,
бедными. Еще одно африканское изречение в сжатой форме характеризует эти
усиливающиеся циклы обнищания: в Зимбабве говорят о «нищете, которая откладывает
яйца».
Однако зачастую нищета означает нечто большее, чем простую нехватку материальных
благ. Самые беднейшие люди те, которые отрезаны от источников помощи,
предоставляемой правительствами, агентствами по оказанию помощи или даже
неформальными системами поддержки своей местной общины.
Слишком часто причиной этого является дискриминация. Некоторые люди отрезаны
от получения помощи из-за своей принадлежности к определенной социальной
категории, будучи женщиной, инвалидом или членом «чужого» племени или
иной этнической группы, Некоторые подвергаются дискриминации из-за языка,
на котором они говорят, или «позорного клейма» такой болезни, как СПИД,
а другие потому, что они – молодые люди, сироты, альбиносы, пожилые люди,
беженцы, аборигены или кочевники. У всех не хватает сил, чтобы бороться
с этой дискриминацией.
Две из этих категорий, разумеется, не являются меньшинствами – женщины
и молодые люди. Женщины могут быть основными работниками, ведущими хозяйство,
и добытчиками в семьях Африки, но они обычно не имеют доступа к информации,
услугам и к органам, принимающим решения. Молодые люди – до 17 лет –
в настоящее время, по имеющимся оценкам, составляют свыше 50% всего населения
континента, однако не имеют голоса при принятии большинства касающихся
их решений.
Положение женщин вызывает особую озабоченность, не просто как вопрос о
соблюдении прав человека, но также потому, что все свидетельствует об
их гораздо большем вкладе в экономическую жизнь, чем тот, который вносят
их мужчины.
Женщины – основа сельской экономики Африки. На их долю приходится 70%
производства продовольственных товаров, большая часть продаж кустарной
продукции и половина животноводческой в дополнение к приготовлению пищи,
сбору дров для топлива, доставке воды, заботе о детях, больных и престарелых.
Женщины расходуют большую часть находящегося в их распоряжении заработка
на домашние нужды, особенно на детей, в то время как мужчины тратят значительно
более крупные суммы на себя.
Тем не менее, женщины имеют меньше возможностей для получения доходов,
они вряд ли посещают школу, подвергаются эксплуатации и насилию, а, став
вдовами, утрачивают свое имущество. Проведенное в Намибии исследование
показало, что 44% вдов лишаются крупного рогатого скота, 28% - домашнего
скота и 41% - сельскохозяйственного инвентаря в ходе имущественных споров
со своими родственниками по линии мужа после смерти последнего. Во многих
африканских странах они теряют все права на культивацию земель, принадлежавших
их мужьям.
Проблемы Африки не получат эффективного решения, если не будет повсеместного
прекращения дискриминации женщин. Женщины должны вовлекаться в общественную
жизнь, а их потенциал и способности полностью задействоваться в интересах
социально-экономического развития. Женщины – ключевой элемент решения
проблем Африки. То же самое относится к другим подвергающимся дискриминации
социальным группам – частично потому, что именно их вовлеченность в общественную
жизнь способствует смягчению напряженности, вызывающей конфликт, однако
главным образом потому, что, как свидетельствует опыт, работа в области
социально-экономического развития продвигается успешнее, когда никто не
оставлен в стороне.
Далее: Доклад
Комиссии по Африке, часть 1, раздел C
ВВЕРХ
|